「直銷報備與核准制度之探討」座談會紀實

綜觀全球直銷產業發展，都是先有通路之建立，俟直銷通路蔚為風潮之後，政府方制訂法律條文以規範之。而各國政府管理直銷業的方法有二：一為報備制；一為核准制。

報備核准差異何在？
何謂報備？何謂核准？簡單來說，業者在招募直銷商、正式開始營運之前，先行將公司的營業內容、制度、產品等資料交付政府主管機關備查，待取得報備收據之後，該公司便可開始從事直銷活動，此方式謂之「報備制」；而須特別注意的是，報備與合法之間，並未有等號存在。
而所謂「核准制」，也是在從事直銷活動之前，由公司主動提出相關營業資料，呈交主管機關，經主管機關嚴密檢查後，認定其制度等方面並無問題，而准許該公司從事直銷活動；反之，若在檢核過程中，發現有瑕疵存在，政府單位即不發給核可證書，而該公司也就不能營運。
審視各國採行的管理方式，歐美及亞洲部份崇尚市場自由經濟的國家多採用報備制，例如：美國、加拿大、日本及台灣；而東南亞或集權國家則多採用核准制，例如：中國大陸及馬來西亞。
簡單比較報備與核准制，可以發現，核准制採行較為嚴格的檢查方式，在對業者的管理上，較具約束性；但若採行核准制，檢核單位於檢核過程中，必會耗費較多的時間及人力，對業者而言，可能因檢核時間過久而致失去了商機，不能立即進場搶灘。
而報備制雖讓業者得以贏得商機、讓市場機能得以自由地正常運作，但由於業者的獎金制度未經主管機關仔細檢查審核，在放任業者自由執行的情形下，可能會產生問題，一旦隱憂化暗為明，政府主管機關必然採取取締行為，這對已參加，並投注大量心血經營的直銷商而言，不啻是一大傷害。

亂象與管理辦法的省思
去年8月底，台灣公平交易委員會針對違法之雙軌制直銷公司進行大整頓，以違反公平交易法及直銷管理辦法之規定，分別依情節輕重處以警告、罰緩及歇業處分。此一事件，在台灣直銷業激起了極大的波瀾，參加人個個如驚弓之鳥，唯恐自己成為下一個「受害者」；而在一般社會大眾眼中，一時風聲鶴唳，人人爭打老鼠，讓社會地位原就不甚穩固的直銷產業，更如同雪上加霜。
在市場失序的情形下，政府單位先允許營運，發現不妥再加以打擊的作法，讓人不禁疑惑，報備制是否無法杜絕市場亂象、盡起提升產業品質的責任？若採行核准制，是否就能解決所有問題與弊端呢？改行核准制，是否會對產業造成其他的不便與困擾？究竟是核准好？還是報備適合呢？
針對這個兩難的問題，直銷世紀雜誌社特舉辦「直銷報備與核准制度之探度」座談會，以廣納各界意見，促使產官學界深思此議題，進而使直銷產業朝規範、制度更臻完備的境界邁進。茲將座談會來賓發表意見整理如下：
陳得發：直銷產業這個通路在推行之初，便遭到很多人以不當的手法誤用、操作，使得正當經營業者在拓展業務時備感艱辛，因此，合法化是所有正派業者及主管單位共同的期望。

報備好，惟須加強管理
而比較報備制與核准制，究竟何者能夠擔負為產業把關的重任？曾接觸直銷的人都知道，直銷產業並未設立太高的門檻，讓參加人不得其門而入，也可說直銷是進入障礙最小的行業，若採用核准制為管理產業的辦法，表面上看來，似乎較具保障性。
但仔細想想，改為核准制其實只會增加主管機關的行政負擔，甚者將引發走後門、買執照的弊端，保障與否，值得深思。
個人的看法是，不妨在現有的制度上多做補強，業者提便更完整的資料、主管機關採行更詳盡的審核程序，或許就可以解決現有的諸多問題了。
喻修萍：馬來西亞及大陸皆採用核准制管理直銷業，對公司產品、制度，甚至生產工廠的要求條件都十分嚴苛，業者為了拿到執照必須耗費相當的時間、人力及物力。
當興田公司在馬來西亞發展時，當地政府為了保障本土公司，對同樣採行直銷通路的外商公司，實施不同的審核標準，為了拿到執照，興田公司耗費更多的心血。
從之前的經驗來看，深深以為，正處於戰國時期的台灣直銷產業還是比較適合報備制，只是政府機關應該訂定更嚴格的管理條文，以要求業者提供更完整的資料才是。
蕭志仲：我個人較偏好報備制，但不可諱言，現在的報備制有其缺失存在，若想改善問題，建議可從三方面著手。
^1.加強稽核：公平會應強化其管理功能，若有人手不足的憂慮，不妨由業者提供保證金，供公平會聘請人員之用；而加強稽核的結果可保障直銷公司的合法性、強化大眾對通過稽核公司的肯定，良性循環下，正當業者必定樂於提供保證金。
^2.公佈評比標準：公平會應該將特殊案件的內容、處理方式，作為管理直銷產業的評比標準之一，並刊登在定期刊物上，告知一般消費大眾，其參加直銷的好處及保障為何。
^3.由業者提供更完整的報表、營業額、參加人人數等資料，交由公平會不定期查核。
不論政府選擇報備制或核准制，業者其實並無置喙的餘地，只希望在制訂法律時，不僅以保護消費者為出發點，也要保障業者的權益。

核准好，有助業務推動
金天放：美兆公司經歷過由業務人員行銷、販售會員卡，而至直銷的多種銷售管道來推廣業務，深知業務推廣的不容易。站在促進業務推動的立場，我贊成以核准的方式來管理直銷業。
報備的方式雖然比較簡單容易，但報備並不等於合法，不能建立消費大眾對直銷產業的信心，對業務推動並無太大幫助；而通過核准的公司便具合法性，在業務推動上，將會比較容易贏得消費者的肯定。
鄭盛賢：現今報備制的缺失在報備完畢之後，就缺乏約束，會造成此一現象的原因，在於政府人員配備的不足及資訊披露的不夠。報備制雖有缺點，但也不是說改成核准制就可以完全規避弊端，比較台灣與馬來西亞，難道實施核准制的馬來西亞直銷業就做的比台灣好、發展的比台灣順利嗎？
台灣直銷業的發展歷史僅10多年，通路未臻成熟，任何新產業在成長階段，必定會有紛擾產生，必須靠著摸索、學習，才得以再度成長，這是不可避免的現象。這段過渡時期，唯有靠政府官員、業者、學界及媒體的智慧，協助政府制訂政策、監督產業發展，才能避免不安與動盪。
林榮茂：去年雙軌制風波，讓許多人疑惑是否因為報備制度欠佳，因此才造成市場失序，更認為改行核准制或許可以規避弊端，其實大家大可不必陷入這樣的思維之中。
深思之後不難發現，採行核准制將更容易引發因執行不當而產生的漏洞，因為在核准與否的評定上，摻雜了更多的主觀意識，容易造成偏差。
現在的報備制雖有許多缺失，但若強化資料審核的過程、增進與業者的互動，問題將會有所改善，也許會造成小公司、新公司難以生存的困境，但整體產業發展必定會更趨於成熟與理性。
沈煒哲：其實報備與核准皆有其優缺點，二者都只是形式罷了，究竟何者好，其實還是得著重在人為的執行上，過度強調制度，將形成「上有政策，下有對策」的現象。
若要提升直銷品質，建議不妨從負責人的資格及商品部份下手，將產業可能對市場造成的危害降到最低。
陳尚政：商業行為是一連串的演變，而非斷層發展，但在事件發生時，人往往只看斷層的一面，造成事情複雜化。報備好或核准好的考量或許也緣由於此。
個人認為，報備動作的加強，即可強化市場自然淘汰的功能，讓整個產業趨於一統；若因為斷層面而決定改採核准制，或許是因噎廢食。

核准條文制定不易
事實上，採行核准制存在許多困難，最大的難題在於規範條件的制訂，許多問題的衍生，肇因於法律以簡單的寥寥數語規範複雜的商業行為，政府主管單位若決意要改採核准制，在過渡時期，我建議落實以下3點建議：
^1.主動寄發公平會報給業者，並在會報上刊登對不法業者的懲處案件，讓業者心懷警惕。
^2.學習直銷組織中組織管理的功夫，定期與部份精選業者（功能有如組織中的領導幹部）開會溝通、協商，並宣導公平會的理念及政策，以組織管理克服人力不足、無法善盡管理之責的問題。
^3.在核准未通過時，不要求業者先行歇業，而以替代的執照代替核准執照，讓消費大眾安心，知道公司雖未通過核准，但卻按照規章行事，政府也正監管之。
范建得：過去政府以預防為出發點，因而決定以報備作為管理方法，主要只針對參加人支付代價是否合理、藉由銷售或介紹人參加來獲取利潤二點加以規範。
但是，經過時間變遷，當初的重點規範已無法反映市場現況，於是形成3大缺失：
^1.劣幣逐良幣。報備雖不等於合法，但不報備卻絕對不合法，然而在現行體制下，卻無法要求不法業者主動報備，而形成未報備即先營業的比率居高不下。
^2.資訊披露不夠。業者報備之後，主管機關面對變動卻無法持續監督，而消費者又被誤導，認為報備便是品質的保證，經過報備的公司，便是可以參加的直銷事業，資訊披露的不夠，讓消費者有錯誤的觀念。
^3.報備制無法彰顯市場機制運作。一套好的制度在於它能否透過市場機制的運作與引導，排除業者與參與者資訊不對稱的問題；而直銷產業由於消費者與經營者的定位難以界定，因而造成市場機制不彰的問題。
報備制有其問題存在，核准制也不是完全沒有缺失，而若由報備改為核准，各公司可能必須先歇業，未經核准前不得營業，這將造成業者與經營者的困擾；但若採用技術上過渡時期的作法，則改採核准制將無實質意義存在。在過渡時期中，可能會引發的一些問題，值得大家慎重處理。
個人主張適用制度應以市場機制為出發點，公平會善盡守底線的責任，判斷有無不公平的市場競爭情事發生，將力量用在取締、重罰未報備即營業的公司，並鼓勵合法業者。
制度是形式，執行在人為，究竟何種制度好，其實難有定論，重要的是執行者怎麼想、怎麼做，而不論採行何種制度，業者自律都將是促使強調形象行銷的直銷產業更好的要因，與其要求社會、要求政府，業者不妨從要求自己做起吧！