期待一個功能完善的報備制度

台灣公平交易法正式施行後，基於管理直銷事業的必要，台灣行政院公平交易委員會制定了「直銷業管理辦法」，並於1992年2月28日發布施行，此一管理辦法的要點包括了直銷事業之「報備義務」。
依據管理辦法的規定，直銷事業應在開始營業或實施直銷行為前，以書面載明直銷之組織或計畫、營運計畫或規章（並應載明參加人取得佣金、獎金及其他經濟利益之計算方法）、開始營業日、主要營業所在地、規範參加人權利義務之契約內容、一般交易條款及關於銷售商品或勞務之瑕疵擔保規定，並向公平會報備。

欺瞞者占便宜？
這種規定的主要目的，是希望透過業者的訊息揭露，能讓社會大眾有機會查詢不同廠商的實況，更讓公平會能掌握業者的經營實況，進而建立管制的基礎，並提供社會大眾認識業者經營實況，填補訊息不對稱的機會。
但是顯然事與願違，當「雙軌制」問題爆發時，不論是受影響的社會大眾或是公平會，似乎都未能從報備制度中獲得預估的利益；相對的，對於一些長久以來即被認為合法經營的業者，更反而因此受到波及。
這是因為，合法業者原本就在公平法正式施行後，透過「報備」來取得社會大眾的信任，而這種依法報備若要做到真實，它的成本是不低的。
以報備之商品來說，目前許多業者推廣的貨品，都是所謂的成熟商品，在一般的銷售通路中都有販售；而當部分業者將相同的商品納入直銷並預為報備時，卻往往因公平會將此類商品移送相關主管機關查驗，而延宕時日，甚至必須更改包裝或標示。
基本上，有問題就該改是不錯的，但是只有守法送上門的才管，而不說的則沒事的作法，卻不得不讓人擔心。
實際上就有業者表示，他們想要合法經營，但是看著別人只報備部分業務內容（甚至都不報備）就開始營業，被公平會處分後最多也不過罰點錢（按：違反管理辦法之規定只處罰鍰），讓他們不得不隨波逐流，否則很難向公司股東交代。
實際上這種作法在台灣不斷上演。對公務員來說，謹守「依法行政」的本分便是按照法律規定來做，其中依法辦理報備雖包括發現違法者予以懲處，但在執法人員不足、以及處罰僅限於低度罰鍰（五萬元）的情形下，對於違法者而言，根本是不值一顧。
反倒是欲合法經營者，必須要有極大的決心去配合與等待，甚至會因某一單位（如衛生署）的意見而全面更新商品標示。兩相比較之下，學理所稱的法律成本問題表露無疑，而此時，我們又能期待這些報備資料有多真實呢？

環境丕變，法令怎可始終如一？
基本上，這個問題除了上述人為規避責任之因素外，更得自實質上其與傳統直銷之差異來加以觀察。
現象的發生，主要是因為早期直銷商品較為特定，而發展到後來，許多較具規模的直銷業者大多已能自行設廠、研發以降低成本，從而在直銷的規劃上，報備之內容較能有所掌握。而今，隨消費選擇多樣化之影響，新的直銷有相當之比例已發展成較強調通路屬性的規劃，故而要他們就多樣的產品預先報備更是有所因難了。
畢竟商品提供者不是自己，當許多的商品均能在各種通路（尤其是郵購）流通，而直銷業者卻會因主動報備而被管時，差別待遇的指控自然出現。實際上，除非對於得作為直銷之用的商品設限，否則此種現象將難以根除。
法規的制定與執行若不能掌握現實的狀況，則除當然無法落實執法外，法律威信的喪失更將影響整體法律之可信賴性，進而導致「法律無用論」的市場劣質化；對於業者而言，這更是一種與成本相關的重大問題。
是以目前有很多的聲音主張改報備制為許可制，這兩個制度的最主要差別，在於前者是只要有報備就可以開始經營，而後者則非經主管機關的實質審查通過不得營業。
然而這種看法似乎並未獲得大多數執法人員與學、業界的贊同。這是因為要公平會對以百家計的業者查核其是否為老鼠會，所面臨的問題根本與當前報備制度下如何執行第二十三條的規定一樣；而不同的是，在許可制下，公平會沒弄清楚狀況前，業者是不能開始營運的。
基本上，個人並不認為業者能禁的起這樣的等待；此外，前述「欺瞞者占便宜」的劣質化市場更會發生，因為除查核過程中皂「官兵捉強盜」外，在獲得許可後，公平會對業者是否「按報備內容營運」的監督依然不可免，甚至可能因消費者的信賴程度更高，而在管理的過程中更加吃力。

建立可預防質變的報備制
日前大陸因直銷問題太過複雜決定全面禁止，並因而在湖南地區引發暴動，甚至打死一些事業幹部，這件事反映出了直銷在社會公益觀察上所具有的疑慮。大陸是一的迄未真正建立「行銷體制」的國家，換言之，參加直銷的人，根本就不瞭解所謂「節省通路與廣告成本回饋消費者」的真義；反之，以離開農村、變賣家產追求賺錢機會的動機，才真正是推動參加人加入的原因。當直銷人不以直銷的積極意義以及產品的價值來說服他人參加，而卻是將自己的利益建築在惡性循環的「利誘」甚至「欺罔」過程上時，什麼制度都沒有用，即便是事後的處分也是社會成本太高的痛楚。
其實，一個妥善規劃的報備制是可以發揮相當效果的。至於這樣的報備制度，則應以達成下列之目標為原則：
^1.確保揭露真正的資訊。
^2.能作為日後執法的真正依據。
^3.確立參加人與業者之關係及權利義務內容。
至於如何落實，則應調整現有的立法及執法理念。首先，應對於不報備者即課以重罰，並採行以行罰鍰、歇業、停業為手段的處分方式，以去除地下行為。此外，執法者應瞭解，公平法與公司法不同，就公司之管理而言，「空頭」公司往往可以換個名字，找個人頭就化身為新的「地下事業」；但對於公平法來說，所規範的除事業外更包括個人的刑責，所以未來一方面可以減化判斷違法的程序，只要不報備而營業即重罰，必要時更應考慮行為人的個別責任。基本上，這種理念符合公益原則，更對願付出成本報備者是一種鼓勵。
其次，對於報備不實者應有「導禁兼施」的措施。基本上，公平會應先調整報備之內容，將一些較無意義的資料排除，而集中在利潤分配方式與參加人應支付之代價的掌握。
此外對於業者的文宣訴求應透過立法，如禁止使用「可以成為巨富或很簡單等與商品本質及直銷之價值無關，而卻足以影響消費者決定參加與否的用語，或透過消保法定型化契約之制定（可參考目前內政部有關預售屋買賣之定型化契約），將應記載條款與不得記載之條款（或用語）予以明定，讓消費者能有一個評比不同業者的相似基礎，也讓合法而有效率的業者更能在消費者的理性取捨中成長並擴大。
一個好的報備制度應能充分引導市場的良質發展，其中除能透過正確資訊的揭露，引導消費者建立理性取捨的機能外，更能因此減少地下業者並降低執法成本。此外，一個好的報備制度，應更能真正建立預防質變直銷的功能，而這也是調整現有法規與執法理念之應有方向。