公平交易法對直銷事業之管理與發展

鑑於以往不正當的直銷行為，曾經造成不小的社會問題，因此，公平交易法特別將「直銷」納入規範，並依法訂定直銷管理辦法。依據管理辦法，所有從事直銷的事業，均需向公平會報備。若報備資料內容有不符合管理辦法者，公平會初步係主動通知其限期修正，對於逾期而不修正者，公平會即派人前往該公司調查，發現有違法者，即依規定處分。
如今，公平交易法實施二年以來，業者對於法令的認知和調適已漸趨穩定，而公平會亦累積執法經驗，是以藉此機會，邀集公平會主管官員與業界經營者，就業者對目前法令執行之建議與因應直銷環境的轉變，共同探討如何攜手合作，為導正直銷事業而努力。
李久慈：以前下午茶大部分是邀請直銷夥伴參與，談有關實務上操作的問題，在這些經驗中我們發現，當談到實際運作的時候，一個直銷公司的經營是否得到社會大眾的肯定，常是左右問題產生的關鍵因素。因此，今天研討的方向，是希望在現有公平交易法的體制下，公平會和業者之間能夠透過溝通，使社會上更多的人了解直銷事業和相關管理辦法，促使直銷環境愈趨健全與明朗化。

業者對法令執行建議
葉惠青：首先先提出一些數據供各位參考。在報備家數方面，截至去年十二月底止有三百五十二家，和前年同時期的二百四十二家比較，成長率是百分之五十，相當驚人。由此可以看得出來，直銷事業正在蓬勃發展。
而在去年公平會定期檢查八十八家中，符合直銷管理辦法規定的有七十一家，不符合規定有十一家，其他停止營業二家，遷移不知去處二家，根本沒有營運的二家；在不符合規定的十一家中，不符合管理辦法十家，同時違反公平法和管理辦法的一家。不符合規定的比例占一成左右，在不符合規定的項目有：一、有七家對參加人沒有盡到告知義務。二、有一家書面契約和報備資料不符。三、有七家退貨辦法沒有符合管理辦法的規定。四、未報備先營業的有六家。五、報備內容更改沒有再報備的有一家。
自從公平法實施二年以來，目前處分的家數，將近二十家。
以上這些數據是公平會對產業進行檢查的結果，提出來給各位參考。
康騰輝：根據葉副處長的報告，直銷事業的確正在蓬勃發展中，而公平會的成立和公平法的施行，對業者有正面的影響。公平法主要在禁止老鼠會的產生，直銷管理辦法則是希望把直銷業導入正軌，於是，這樣的功能和整個直銷產業執行的過程，就有賴主管機關徹底執行，才能使整個業界步入軌道，所以公平會與公平法的運作，應受到業者的肯定。
在這裡，對於立法上的建議，想提出一些意見，那就是有關第八條和第二十三條名詞定義的部分，根據國外的情形，例如：美、日、歐洲等先進國家，他們對「老鼠會」是用一個特別的名詞來界定，希望國內也能界定清楚老鼠會和直銷之間的不同。事實上，並不是直銷事業就很容易變成老鼠會，然而現在社會大眾卻認為只要一套入「直銷」這個名詞，就很有可能變成老鼠會。因此，為了防範大眾對直銷事業的誤解，希望立法能用雙軌制，一是把老鼠會下一定義，一是清楚界定直銷事業，如此一來，當實施公平法第二十三條要禁止老鼠會的時候，就有專有名詞可說明，不致一竿子打翻所有人，而以後在取締老鼠會或移送法辦遭受法院判決時，就有一個名詞可以應用，而不是以現在所用的「非法直銷業」來混淆視聽。
魏建峰：從葉副處長所提的數據中顯示，有這麼多的業者報備了，可是在進行檢查時，似乎還不能座到每一家都進行檢查，或許讓業者跟公平會保持更密切的聯繫是一個很好的方式，如業者在經營時能有一個窗口和公平會交流，對公平會而言，所有的報備公司都在掌握之中，並且定期舉辦宣導教育，如果大家在同一個團體中經常見面，或許在管理上能產生某些效應，一有不合法的事情發生，公平會很容易就能掌握訊息；而公平會要推展政令時，也能輕而易舉的透過大家的聯繫，執行得很好；如此一來，國內的市場就沒有不合法業者的生存空間，使不法彆者自然淘汰。
陳明宏：台灣整個直銷的發展過程大家都看得很清楚，在管理辦法未實施之前，就已經造成了大家對直銷事業錯誤的印象，許多人分不清直銷事業和獵人頭的老鼠會有什麼區別？因此，希望主管機關能明確的賦與非法者一個專有名詞，好讓直銷免受老鼠會陰影的打擊。
其次，在法令規章中，對參加人的規定非常嚴格，對業者規定則過鬆，我個人認為，在執法上，對業者可以嚴苛一點，對參加人的罰即不要這麼重，免得造成參加人裹足不前。因為事實上，許多參加人並不了解整個法令或立法精神，只片面看到又是判刑，又是易科罰金，在覺得罰責非常重的情況下，他又無法去辨識所從事的直銷公司是非法還是合法的，於是只好採取排斥的態度，這種情形對直銷業者而言，也是一種打擊。相反的，因對業者的規範不嚴格，許多不法業者認為處罰輕，冒著風險來做也是值得的，頂多被罰鍰而已，容易造成業者的投機心態。
最後，建議在促使管理辦法邁向更完備的過程中，主管機關對業界的管理不只是報備而已，而是必須具有一種合法的肯定性，免得報備的結果是非法者去報備了，它還是不合法的從事；而當它告知參加人已經報備時，容易使人相信其合法性，形成管理上的漏洞。這一點希望主管機關能多斟酌、考慮。
劉金煌：個人認為對業者比較造成困擾的是，大眾似乎認為不管報不報備都可以經營，因為報備之後，合不合法大家也不知道，是否公平會可針對已經報備的公司進行清查，合法的，告知社會大眾。如果無法界定是否合法，只是報備而已，不代表合法性，參加人會沒有保障；對業者而言，合法的沒有受到保障，非法的反而照樣可以營運，也不公平。
孫崇毅：在一個法治國家，需要有法律規範直銷事業。對於公平會的做法，我個人認為，公平會及公平法所要保護的對象，應是消費者，特別是退直銷知識不足的消費者，因這些消費者不懂，容易受騙、被誤導，一旦發生問題，為社會也會造成傷害。所以，政府要教育的是消費者，如果消費者很清楚，能做正確的選擇，那麼政府也不必大費周章去制定一些法律來規範。就如同我本身是學藥學的，如果有人拿保健食品來向我吹噓成分、功效有多好，都唬不了我。因此，希望政府在宣導、教育上能對消費者多盡一點心力。目前公平會已有編列教育預算，像在公車上做廣告，是一件值得高興的事。不過效果似乎不盡理想，政府仍有必要在廣告效益的訴求上多做評估，以期能確實達到教育消費者的目的。
再來，馬來西亞主管直銷的機關和法令都在去年六月正式成立與實施，他們的做法和台灣不一樣，他們是採取准許制度，也就是直銷公司要經過政府許可後才可以經營，且每一年仍要向政府核備，在政府許可下才可再經營。這對業者而言，具有警惕作用，能杜絕不法業者的經營機會。
陸嘯釧：從公平會實施公平法以來，我對此法令感覺非常好，因為法令很有彈性，使行政裁量權有適當的處理空間。由於一個公司的成長，都有其過程，沒有接受輔導，如何能精益求精，形成一個制度非常完美的公司呢？當公平法實施之後，台灣業者已有非法和合法的判定，如果公平會能多費心檢查，把好的制度或公司，表揚出來，對於不好的也給予公開的責備，如此，在柔性的蛻變成長中，同行之間互相提攜，而不是同行相忌，對產業整體的提升將有很大的幫助。
再來談到對業者和參加人的處罰方面，我不贊成對業者處罰較嚴，而對參加人處罰較鬆，因為這個事業是整體性的，參加人有參加人的責任，業者有業者的責任，參加人如果不照公司規定，胡作非為，到最後還是業者受處罰，那不公平；況且，許多業者都想做好，但到了參加人手上卻起了變化，所以，參加人應擔負的責任也不能少。
而在座的各位都提到，對法令條文的訂定希望再更明確，我認為，以公平會、公平法成立施行的時間不長來看，管理已達到效果，至於法條有不明確之處，是一種彈性的做法，我們無法要求公平會針對每一個問題都能有法條解釋，如果一開始就把法條定死、僵化，就等於把產業限制住了，因此，最重要的是要在執行的過程中尋找經營方向。
康騰輝：在草擬相關辦法時，是採用核准制或報備制，許多看法不一，但是我們主張用報備制，因為直銷是一種商業行為，大家不要用有色怪異的眼光去看它，它只是一般的行業，所以，政府其實不用特別去管它，既然經濟部核准經營，就只要向公平會報備就好了。核准制比較不妥的地方是好像把直銷當成很奇怪的行業，所以需要經過主管機關百分之百的核准，只要有一點不對就不准營業。此種核准制幾乎是把整個責任丟給公平會，同時，也把直銷當成不太妥當的行業。
事實上，報備的好處是同時採取管理和禁止兩個制度，管理的角度偏向宣導、糾正、處罰，在不改善的情況下才予以禁止，因此，個人認為，報備制是比核准制更先進的做法。

產官攜手合作，共創直銷契機
葉惠青：綜合上述各位的意見，首先是有關名詞界定的問題，其實直銷這個名詞是中性，我們對直銷完全沒有價值判斷的問題，甚至在正式公文裡，也沒有老鼠會這個名詞，代表我們並不以任何眼光看這個行業，對這個行業的發展抱著樂觀其成的態度。
或許若干業者會覺得這個名詞會帶來一些不便。很多事情在最初時總有段適應期，尤其這二年，直銷市場發生了兩個非常大的變化，那就是從質變到量變。公平法實施以來，質變過程有兩點是滿重要的。第一，整個直銷事業接受了法律性的檢驗，包括管理工具和管理手段的檢驗，管理工具有公平交易法、直銷事業管理辦法，這方面檢驗有報備、告知、退貨、解約、不得為的行為等等；管理手段上有罰鍰、停業、歇業等等；通過這些質變過程的檢驗，合法、非法就明確化了。
另外，這二年，直銷事業也接受社會性的檢驗過程，這是直銷事業塑造企業形象非常重要的過程和手段，算得上也是一個質變的過程。質變之後才有量變，所謂量變，是指參加人從一百萬人增加到一百五十萬人，產業總營業額從八十年的一百億元成長到八十一年的二百三十億元。從質變到量變的衍生中，現今是一個轉變過程，因此，直銷在接受了法律性的檢驗和社會性的檢驗後，我想，透過形象的塑造和業務的推廣，以後這種名詞上的困擾會減輕許多。
其次在管理方式方面，各位談到「法」和「人力」的問題，在此做個說明。在法的問題上，關於報備制度好不好？我們認為，報備制度對台灣目前的產業環境而言，雖不見得完美無缺，至少滿中肯的。修法目前並沒有急迫性，因至今的做法對現在的產業狀況而言還算圓熟。
至於人力管理的效率上，直銷較容易出現的問題是人和制度的問題。在人的問題方面，要透過教育宣導改進，而制度的問題大部分出在對法令不是很清楚或本身制度太偏向利潤追求；在管理上，我們希望用最少的人力來達到最大的管理效果，以有效解決「人」和「制度」的問題。
第三是有關處分的問題，在刑罰方面最大的區別只有一點，那就是違反公平法第二十三條第一項和二十三條第二項，兩者的區別是一個有刑責，一個沒有刑責。為什麼會如此呢？因違反二十三條第一項會導致整個組織崩解，容易出現社會問題，消費者或參加人的利益將受到很大的損害，影響社會安定，所以應負刑責；至於二十三條第二項是違反管理辦法，所以只有行政處罰。
最後，在教育宣導方面，我們一直持續地做，雖然資源有限，還是要用最少的資源發揮最大的效果。未來我們將透過各種管道儘可能的做，同時，希望所有業者也能一起投入，使教育宣導的力量能有效提升產業形象和水準。
陳明宏：我認為違反社會安定是公司本身制度的設計問題，而不是行為人的問題，因為直銷商必需遵守公司的制度去推薦和發展組織。
陸嘯釧：我從事直銷十六年，我覺得行為人的責任很重，行為人不是無辜的，任何一個市民都是自然人。犯了法殺人，要接受法律制裁，公司本身是個法人，其營運計畫對不對，由公平會決定，整個的運作，是否照著合法的程序走，這應是行為人要負責的；換句話說，法人有法人的責任，行為人有行為人的責任。
劉金煌：希望公平會未來能結合業者實際執行的經驗，邀請業者座談之後，再製作各種文宣品或策畫教育訓練活動，如此業者較有參與感，同時製作的輔銷品將更具效果。
李久慈：針對主管單位，我有幾點建議：第一，政府各單位都編有預算，目前公平會的各項支出不小，希望政府能在公平會的預算上做更高額度的編列；第二，公平會在推動各項活動時，希望能結合周邊的機構，如直銷協會、直銷市場發展學會、直銷世紀雜誌等，做活動上的協助；第三，學者近來對直銷產業已產生高度的興趣，希望政府能在研究經費上大力支助；第四，產業資訊的建立方面，希望透過產、官、學的合作，使產業資訊更加健全，並透過媒體的傳播，使產業更透明化。
葉惠青：李社長所提的四點意見和我們今年的重點工作不謀而合，也就是今年我們一、要推動業者資訊的公開化，建立產業資訊。二、推動遵守法令的自律運動，將透過直銷公司、參加人的規範，建立垂直式的自律運動，以幫助產業成長。三、推動公開、積極的教育訓練工作，以宣導正確從事觀念。在「經濟發展、社會安定」的管理前提下，我們期望直銷能健康、蓬勃的發展。
康騰輝：專業化是未來直銷的發展方向，而公平會、業者和參加人這三角關係，也會慢慢發展成更成熟的狀況，所以建議公平會把營業額、直銷商的數據，直銷公司的資料做成年鑑，讓參加人或潛在客戶更清楚產業環境，以做出正確的選擇。
葉惠青：站在主管單位的立場，我們很希望業界如有任何問題能主動與我們多聯繫，我們設有專線電話及受過專業訓練的人員，為直銷夥伴解答各種疑義。
對於資訊宣導方面，各位所接到我們的資料，都歡迎廣為宣傳和踴躍索取；同時，我們將在今年把有關解釋令、判例等資料集結成冊，屆時會發給各公司，做為參考。